近年来，随着工业化、城镇化的快速推进，我市土地开发强度从2005年的13.5%增长到2018年的20.1%，远高于全省平均11.5%和全省2020年控制目标13%，资源环境承载能力也逐渐逼近21.5%的合理上限。从我市的资源约束来看，单纯依赖资源增量进行城市扩张发展的模式已经难以为继，必须以高质量发展为突破口，实现国土资源从增量扩张为主向盘活存量与做优增量并举转变，进一步提高土地利用效率。

一、我市存量建设用地现状及利用情况分析

（一）我市存量建设用地现状

根据2018年土地变更调查数据，全市陆域面积为9729.1平方公里、海域面积8355.8平方公里，分别占全省9.5%和19.6%。陆域面积中，农用地6720平方公里，建设用地1913 平方公里，未利用地1096平方公里，用地结构占比约为7:2:1。全市土地开发强度（建设用地占比）为20.1%，其中市五区已经达到32.6%。据有关研究表明，日本的三大都市圈土地开发强度是16%，韩国土地开发强度是8.2%，我国香港地区的土地开发强度只有21%，发达国家和地区国土开发强度一般不超过15%，大都市圈一般不超过25%。2018年，宁波市单位建设用地GDP为5.81亿元/平方公里，居省内第二位，在全国15个副省级城市中排第七位，仅为深圳（22.3亿元/平方公里）的26.1%，土地集约利用水平相比国内先进城市仍有较大差距。

（二）我市面临的新增建设用地空间约束分析

一是国家继续实施新增用地“减量化”管理。从“十三五”开始全国逐年减少新增建设用地指标，2018年浙江省减少21%左右，今年还将继续减少，至2025年预计将更少。二是耕地占补平衡的后备资源不足。受中央环保督察和国家海洋督察影响，我市以围涂造地为主的占补平衡主渠道受阻，同时省政府提出低丘缓坡开发造地“十个严禁”，占补平衡面临“山穷水尽”困境。三是国家对建设用地总规模设定上限。省政府下达我市2020年末建设用地总规模为295.93万亩，至2018年末，我市建设用地总规模已达292.74万亩，2019-2020年仅剩3.19万亩，且还需保障重大能源、交通、水利等基础设施项目用地。

（三）可盘活利用的存量建设用地情况

经统计，我市可盘活存量建设用地面积约33.51万亩，占土地总面积的2.30%。其中，低效用地总量为17.94万亩，类型包括了低效产业用地、低效商业用地、旧城用地、旧村用地和其他低效用地，其中以奉化区低效用地最为突出，占总低效用地的16.62%。“供而未用”土地（闲置土地）总量为1.79万亩，主要集中在象山县，占总闲置土地的38.24%。“批而未供”土地总量为13.77万亩，以余姚市和慈溪市较为突出，分别占总“批而未供”土地的13.60%和13.31%。

二、盘活存量建设用地的主要难点及原因分析

盘活存量建设用地涉及多方利益，面临多重压力和阻力，处置不当极易引发争议和影响社会稳定。目前存在以下难点：

一是历史欠账多。长期以来的粗放式土地利用方式，累积形成了量大面广的存量建设用地。存量用地分布广泛，基本每个区县（市）均有分布，其中四个县（市）和奉化区盘活任务较重。同时，由于每类土地处置政策不同，每宗土地具体情况也不同，需“一宗一方案”进行调查处置，工作量繁重，短期内要全部处置完毕压力较大。

二是体制机制需进一步完善。调研中，我们发现，还存在存量建设用地一边清理盘活一边新增的现象。主要原因首先是各地倾向于急报批、多报批土地。新增用地实行计划指标制度，区县（市）政府为了避免招引项目无法落地，对于不成熟项目和地块往往倾向于先行报批，导致批后无法及时供地、供而不用或者用地低效。此外，为了吸引企业投资，区县（市）往往对企业申请用地把控不严，导致企业投资少、圈地多。其次是土地收储缺乏超前性。由于土地收储所需资金巨大, 区县（市）政府较难做到提前收储，导致土地储备的超前性和覆盖面不够，没有实现土地预储，易产生因拆迁等问题无法及时供地的情况。最后是各部门工作缺乏协同性。目前，招商、发改、经信、生态环境、自然资源规划等部门还存在着信息数据共享不及时、管理政策不协同、联合监管未落实等情况，造成企业招商引进易、履约监管和退出难，对企业失信行为无法进行联合惩戒等问题。

三是部分处置政策执行落地难。近年来国家和省市先后出台了多个盘活处置存量建设用地的政策文件，但由于政策不够细化等原因，执行难度大。首先是部分政策规定与上位法冲突。比如，《闲置土地处置办法》规定，对于因企业原因造成土地闲置两年以上的, 应予无偿收回。无偿收回的处置方式与《物权法》中抵押权优先的规定相冲突，往往引发业主和抵押权人较大抗拒，实际工作中难以操作，全国无偿收回闲置土地的实例也寥寥无几。其次是部分政策规定在实践中面临多重阻碍。比如，许多闲置低效用地往往是在企业经营不善、资金链紧张情况下产生的，再向企业征缴土地闲置费，既难以执行到位，也无法实现预期的政策效果；有的闲置低效土地已经被抵押，强行处置可能产生企业破产、银行抽贷压贷等负面效应。

四是再开发盘活利用主体积极性不高。首先是区县（市）政府盘活存量建设用地积极性不高。目前，除供而未用土地的处置有明确的法律规定外，批而未供和低效用地的强制盘活利用没有明确的法律法规支撑，政府缺乏有效制约手段；同时，经过历次处置，剩余的存量建设用地普遍存在权属关系复杂、协商分歧大等问题，处置难度较高，在没有建立相关容错免责机制和有效考核机制的情况下，区县（市）政府缺乏推进工作的积极性。其次是业主单位盘活低效用地的积极性不高。低效土地再开发需要投入较大资金，再开发过程中不确定因素多，而现有的政策无法形成有效的激励引导。

三、加快盘活存量建设用地的对策建议

推进存量土地盘活利用工作，必须压实地方政府主体责任，积极创新政策举措，充分发挥市场的决定性作用，全力助推我市市域空间和经济社会高质量发展。

（一）做好存量土地利用的顶层设计

一是构建存量用地大数据管理平台和二级市场交易平台。以国土空间大数据为基础构建数字管理平台，实时掌握各地批而未供、供而未用和低效闲置用地的分布情况和盘活进程，做到“图数结合”，确保存量土地盘活工作落实到位。根据中央全面深化改革委员会第八次会议审议通过的《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》要求，要坚持建立城乡统一的建设用地市场方向，尽快建立市级土地交易机构，搭建土地二级市场交易平台，着力完善交易规则，创新运行模式，健全服务监管，促进土地要素流通顺畅。二是建立部门联动机制，强化政策协同。要建立和规范新增项目招商引资机制。实行“谁提出，谁监管”的项目履约监管机制，确保企业兑现产业项目投资开发承诺。要协同推进存量土地再开发。结合企业综合评价，建立低效用地评价认定体系，健全低效工业用地倒逼和奖惩机制，倒逼低效企业主动退出或激励原土地权属人自发进行土地再开发。建立存量土地再开发过程监督机制，实行存量土地再开发全过程监管。要建立完善相关纠纷调解机制。存量建设用地的盘活涉及原有产权主体，存量土地再开发过程中极易引起利益纠纷，要建立相关纠纷调解机制，进一步增强政府治理能力。三是尽快编制宁波市存量土地再开发专项规划。存量土地再开发必须坚持规划引领，有序推进。建议在宁波市国土空间总体规划编制过程中要充分体现“存量优先”的原则，并适时启动编制存量土地再开发专项规划，将城市存量土地再开发专项规划融入到新的国土空间规划体系。存量规划不能沿用传统增量规划的模式，必须在盘活、优化、挖潜、转换、提升的全链条上进行方法和制度创新，重视建设用地的全生命周期管理。

（二）创新存量建设用地盘活政策

一是推进土地二级市场政策创新。继续深化和实施“未达到25%投资土地预告登记转让”、“允许工业用地分割转让”、“支持民营教育养老用地抵押登记”等操作性强、含金量高的政策“组合拳”，努力打造土地二级市场“宁波模式”。对未达到开发投资总额要求的建设用地，允许用地主体在二级市场签订土地交易合同后，依法办理预告登记，以预告登记保障受让人权利，待开发投资总额达到法定要求时，再依法办理不动产登记。二是推进存量土地盘活利用实施模式创新。持续实施宁波市推进存量建设用地盘活三年行动计划（2018-2020年），进一步深化供给侧结构性改革。完善低效用地再开发政策，如城镇低效用地改造为商服用地的，可分割销售；利用存量房产、土地资源兴办鼓励类经营服务项目的，可实行“按原用途和土地权利类型使用土地”的过渡期政策，不再缴纳土地收益金；对市场主体通过收购相邻多宗土地进行集中开发利用的，可以不再办理转让过户手续；对联合再开发的，地块开发完成后可以按照再开发方案约定的比例将产权分割登记到联合体成员名下等。三是推进“供而未用”土地处置方式创新。因企业原因闲置的地块，建议遵循“促进利用”的原则，允许采取缴纳开竣工履约保证金并限期开工建设的方式进行处置。对于“用而未尽”且未认定为闲置土地的地块，在出让合同无约定，且符合相关法律法规的前提下，可通过分割转让、分割收储等办法盘活。

（三）优化存量土地开发资金保障和增值收益分配机制

一是强化存量土地利用的金融财政支撑。目前，宁波存量土地盘活利用资金主要来源于政府资金，部分来源于市场主体。在此背景下，借鉴国际及台湾地区存量土地盘活利用资金筹措经验，我市亟需开拓财政金融制度创新。未来整体发展导向应由“政府主导式存量土地盘活利用”向“多元主体共同推进存量土地盘活利用”转变。通过成立官方存量土地盘活利用实体机构，承担存量土地的开发利用，同时协调政府与公众的关系；通过发行债券，与社会共同分担存量土地盘活的资金压力；借鉴西方国家经验，通过税收减免、税收增值等方式鼓励社会参与存量土地盘活利用；同时探索利用PPP模式推进多元化主体参与的存量土地盘活等。二是探索完善存量土地再开发增值收益分配模式。对于国有低效用地再出让带来的增值收益，应充分考虑原土地使用权人的合法权益，除了土地收回过程中的各项补偿费用外，可以探索将一定比例的增值收益分配给原土地使用权人，用以支持其后续的生产发展。在低效用地处置中，不能缺少原土地使用者的积极配合，不同于闲置土地处置，对于低效用地的处置既不能收取罚金，又不能在非公益用途下强制征收，如果没有原土地使用者的配合，低效用地处置的社会、经济和政治成本将非常高。对于属集体经济组织所有的低效用地再开发，其增值收益应当对集体组织进行补偿，用于支持集体经济发展。比如广东省就规定可将土地出让纯收益按不超过60%的比例分配给原土地使用者或集体组织。具体应以如何比例在相关利益主体间进行分配，就需要因循地方实际，并充分考虑各方利益诉求，然后寻求利益分配的最佳方式。