深化行政执法体制机制改革，是实行行政管理体制改革，转变政府职能，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。自2002年以来，我市相继在城区、乡镇、文化市场、特定区域开展行政综合执法改革，试点单位和试点领域对行政综合执法体制机制作了较大调整，取得了积极的成效。但体制机制改革不可能一蹴而就，改革依然任重道远。根据党的十八届三中全会提出的“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的要求，我市有必要总结经验，解放思想，深化改革，全面提升行政综合执法工作水平。

一、我市行政综合执法改革的现状

十多年来，我市各级政府分层次、多领域对行政执法进行积极改革探索，行政综合执法改革呈现出有序推进、不断深入的良好局面。

一是在城市管理领域全面推行。我市从2002年起开展相对集中行政处罚权工作，同年9月组建了宁波市和所属城区两级城市管理行政执法局，履行市容环卫、城乡规划、城市绿化、城区内河、环境保护、工商行政、公安交通等方面的全部或部分行政处罚权。随后，各县（市）行政执法机构逐步建立健全起来。市、区两级城市管理行政执法局与城市管理局合署办公，县市或合署办公，或单设执法局。市城市管理行政执法局主要负责全市执法工作的组织协调、督察考核等业务指导工作。县一级城市管理行政执法局主要对属地政府负责，具体承担违反城市管理法律法规行为的查处工作。近年来，各城市管理行政执法局执法内容逐步拓展，从以市容秩序管理为主向城市综合管理方向转变。北仑区被省政府确定为行政综合执法体制创新试点区。

二是在卫星城市、中心镇积极试点。我市从2010年起，通过扩权和放权，赋予卫星城市和中心镇相应的经济社会管理权限，包括行政处罚权，解决有责无权、权限不足、执法困难等问题。部分中心镇已经成立城管执法中队，行使镇域内市容环境卫生、道路交通、社会治安等涉及城市管理的相应权限。海曙、江东、江北在街道层面成立由城管、公安、市场监管、卫生等部门人员组成的联合执法组，开展联合执法，强化了执法力度，破解了一批城市管理热点难点问题。

三是在文化领域取得显著成效。我市从2004年起，启动文化市场综合执法改革，组建了宁波市文化市场行政执法总队，履行文化、广电、新闻出版、文物、版权等法律法规规定的行政执法职能，各县（市）区建立文化市场行政执法大队。改革使我市文化市场的执法水平显著提高。此外，我市对宁波南站等特殊区域，设立统筹公安、城管、交警、公管等执法力量的综管办，实施综合管理、统一执法，取得了一定成效。

二、行政综合执法体制机制改革存在的问题

虽然我市行政综合执法改革取得了积极成效，但由于改革总体上处于试验与探索阶段，缺乏系统全局的顶层设计，改革本身的难度与复杂程度都很大，难以在短时间内解决行政执法中存在的众多问题，同时，一些新问题也逐渐显现出来。

一是执法主体不够权威。从执法主体的权力来源看，目前，各地行使综合执法权的主体基本上是行政执法局所属的执法机构，市一级是支队，县一级是大队，乡镇一级是中队。这些执法主体权力由省一级政府授予，而不是法律授予，其权威性与公信力均不足；从综合执法工作的现状看，行政综合执法还处于探索阶段，国家没有对行政执法工作作出全面改革的制度设计，执法主体名称不统一，市一级以上没有主管部门，导致管理与指导缺位，基层在处理难点热点问题时底气不足；从执法主体的权限看，执法人员对暴力抗法行为和阻碍公务行为没有处置权，严重影响了执法效果。

二是职能划转不够科学。省、市两级对可以划转给综合执法机构的行政执法权的种类与具体事项没有作出统一安排，各地根据实际自行决定，使行政执法主体职责范围不一，有些行政执法权的划转不合理。一些行政处罚权划给综合执法机构后，有关执法力量和技术支持未一并转移，导致执法要素保障缺乏，特别是部分处罚权的实施过度依赖原职能部门的配合支持，造成执法效率低下；同时，一些行政处罚权划转不完整，原职能部门还保留了部分行政处罚权，容易导致划转的部分处罚权与保留的处罚权相混淆，形成新的职责交叉和多头执法。

三是管理执法边界不够清晰。相对集中行政处罚权实施前，行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制都由一个部门统一行使，管理措施与执法手段衔接紧密。相对集中行政处罚权实施后，实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，形成了前置管理与末端执法相互监督制约的关系。在实际工作中，有的部门把执法等同于管理，划出行政处罚权后，只负责审批，不负责日常监管，造成以罚代管现象普遍。行政综合执法机构处于行政管理的末端环节，虽承担了兜底责任，却无法对行政管理环节进行有效制约。

四是协调配合不够顺畅。处罚配合不够协调。城管部门日常巡查中发现问题需要处罚，对专业性强的问题需要有关部门认定或者进行技术检测，如违章建筑的认定，污染检测等，如果相关部门配合不力，就会导致处罚工作难以顺利开展。信息共享不够畅通。城管部门无法及时获知与执法有关的审批情况；职能部门也不能及时掌握城管部门的处罚信息；遇到国家有关部门政策法规调整，城管部门无法及时掌握。

五是工作机制不够完善。各地在实践中初步建立起行政综合执法的工作机制，但总体上还有待完善。在协调配合、投入保障、信息资源共享、监督激励和案件审理等方面尚未形成比较成熟的工作机制，离正规化、专业化建设差距甚远。

三、深化行政综合执法体制机制改革的对策建议

行政综合执法体制机制改革是一项十分复杂而艰巨的任务，需要一个较长时间的试验与探索，需要在总结中提高，在调整中完善。总结十多年来的实践，学习省内外的经验，根据新的形势要求，建议在以下几个方面推进行政综合执法体制机制改革。

（一） 探索行政综合执法体制架构。从我市的实践看，可以从三种体制模式中选择其中之一。第一种模式，大部制执法体制加综合执法与城管合署办公体制。大部制行政综合执法具有职能清晰、队伍专业、衔接紧密、保障有力、效果显著的特点。可借鉴文化市场综合执法改革经验，适时结合国家机构改革，对职能相近、可以归并的若干行政单位进行改革重组，将分散的行政执法职能整体归并到一个新的执法机构，由新的执法机构承担原先若干单位的全部执法职能，从而在全市成立多个像文化市场综合执法机构这样的大部制执法机构。在此基础上，将其余可以归并的行政执法职能归并到行政综合执法局，与城管部门合署办公，一套班子两块牌子。同时，建立行政综合执法队伍，市一级设支队，县一级设大队，乡镇（街道）一级设中队。中队实行属地管理，业务由上级指导考核。这种模式的优点是可以少增加机构与编制，改革调整的幅度小，只需增加适当力量，就可以依托现有的城管执法队伍开展工作。缺点是执法内容仅限于城市管理领域，职能归并不全面，改革缺乏彻底性，并且权威性与公信力不足，执法比较困难。第二种模式，大部制执法体制加新设独立综合执法机构体制。在大部制执法基础上，借鉴德国秩序局作为行政综合执法机构的做法，单独设立行政综合执法局，将其余可以归并的执法职能归并到行政综合执法局，作为市、县两级政府独立的行政综合执法机构发挥作用，乡镇（街道）一级行政执法机构与乡镇相关部门合署办公，实行属地化管理。这种模式优点是符合行政管理权力制衡原则，实现了审批权、管理权与处罚权适当分离，同时，执法内容更广泛，处罚权更集中。缺点是机构编制都需要增加，执法的公信力、权威性仍然相对不足。第三种模式，大部制执法体制加归并公安综合执法体制。学习发达国家和香港等地经验，在大部制执法基础上，将其余可以归并的行政执法职能和行政执法力量与装备统一划归公安部门，在公安系统建立行政综合执法机构，在市、县、乡镇（街道）三级分别设立支队、大队、中队。这种模式的优点是正规化程度高，权威性大，执法手段具有强制力、效率高。如果能将公安治安巡查力量与行政综合执法巡查力量有机整合，不仅能够大大节省人力成本，而且有可能实现24小时全天候巡查执法。缺点是公安任务会更加繁重。综上所述，三种模式各有利弊长短，从理论上讲，选择第二种模式比较理想，但从我国人多、法规多以及人们法制观念淡薄等因素分析，如果没有一支强有力的行政执法队伍是很难管控的。因此，从执法效能和今后发展趋势看，本课题组建议选择第三种模式，即若干大部制行政执法体制加上归并公安行政综合执法体制模式。

（二）科学划转行政综合执法职能。职能划转是否科学合理，直接关系到执法效果。从实践看，具体应遵循应转尽转、相关齐转、于民便利的原则。对于能够转移到综合执法机构的处罚权，要摒弃部门利益思维，果断转移；对于性质相近、技术相关的处罚权，要实现完整转移，不宜人为分割，造成新的职能交叉；对于与人民群众利益关联度较大的处罚权，应本着于民方便的原则，具体考虑转移情况。根据上述要求，原行政单位除保留法律法规规定的、专业性特别强的、个别特殊领域的执法权外，其余处罚权应所剩无几地归并划转，从而整体上实现执法职能的调整。

（三） 完善行政综合执法工作机制。一是建立协调配合机制。制定行政执法协作配合暂行办法，明确行政综合执法部门与各行政管理部门之间的职责，需要协调的重大协作配合事项由联席会议负责。二是建立分级案审机制。为提高行政处罚效率，对行政处罚案件可按情节轻重和罚没数额大小，采取分级案审的方法进行案件审核。三是建立安全保障机制。如不选择归并公安模式，应在基层派出所增加行政综合执法安全保障职能，明确安全保障人员，遇到重大行政执法任务时与行政综合执法人员联合执法，或在遇到暴力抗法等要求配合时，赶赴现场配合执法。四是建立司法协作机制。加强法院对行政综合执法部门的工作支持力度，对当事人拒绝履行已经发生效力的行政处罚决定的案件，及时进行强制执行。五是建立投入保障机制。根据行政综合执法队伍建设、装备保障和工作开展的客观要求，财政部门适当加大投入，满足行政综合执法工作所需的各项经费开支。

（四） 加强行政综合执法部门自身建设。目前综合执法部门处于“国家无部委，省里无厅局”的状况，我市各地行政综合执法部门存在职能不对称、部门设置不统一、管理模式不一致的问题。建议全市范围要建立横向全覆盖、纵向到乡镇（街道）、规范统一的综合执法网络，做到上级督导有力，基层政令畅通，系统运转高效。在行政综合执法部门内部，要按照正规化、专业化要求，打造一支业务精通、反应迅速、执法规范、保障有力的行政综合执法队伍。一是建立激励机制。针对行政综合执法政策法规更新快、业务素质要求高的特点，对行政执法人员实行分类管理、等级薪酬制度，激发行政执法人员不断学习更新知识的热情；二是建立快速反应机制。行政执法量大面广，机动性、随机性大，应加强快速反应的装备和机制保障；三是建立权力监督机制。行政处罚权大，自由裁量权更大，必须建立一套严格的监督机制，确保权力规范行使。