加强行政综合执法队伍建设是做好行政综合执法工作的根本保证。随着行政综合执法管控区域的扩大和执法职能的增加，行政综合执法队伍面临许多新情况和新问题。客观评价队伍现状，找准存在问题，提出对策建议，对于进一步加强行政综合执法队伍建设具有重要意义。
一、我市行政综合执法队伍建设的现状及存在的主要问题
我市于2002年在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，经过十几年的探索积累，该项工作取得了一定的经验和成效。目前，全市共有14个城管执法局（城管执法大队）、133个中队，城管执法队员编制1841名，实有在编城管执法队员1368名，协管队员3047名。依法行使的综合法律25部、专业法规116部、处罚事项788项。市、县（区）两级城管执法局在加强队伍建设、规范执法行为、创新机制体制、提升服务保障等方面不断努力，为优化城市发展环境、提升城市形象、促进社会和谐、创建“美丽宁波”作出了重要的贡献。
随着城市化进程的加快和相对集中行政处罚权工作的深化，城管执法工作面临管控区域扩大、管理人口增加、执法标准提高、工作任务加重等新情况新问题，执法力量薄弱、执法装备落后、保障措施乏力、运行机制不畅等问题更加凸显，尤其在队伍管理上所凸显的矛盾已越来越成为实现城市管理精细化和民生需求多元化的瓶颈。主要表现在以下几个方面：
（一）执法力量严重不足。自2002年我市成立城管执法队伍以来，全市城市化率从47%提高到68.8%。建成区面积从152平方公里扩大到450平方公里，其中中心城市建成区面积从73.5平方公里扩大到285平方公里；全市常住人口从546.2万人增加到763.9万人。而城管执法队员编制及执法力量总体上未得到相应增加。以中心城区为例，2002年执法队伍成立时编制1040人，至今末变。与此同时，城管执法工作职责不断增加、管控标准日渐提高、应急保障任务频繁，执法边界不断扩大。基层执法中队属地化管理后，不仅要承担繁重的综合行政执法、城市管理街面保序、社会综合治理、抢险救灾等任务，还需做好“三改一拆”、“五水共治”、“户外广告整治”等重大专项工作，庞大的职能、繁重的任务更加凸显了力量不足的困境。在执法力量严重不足的情况下，为完成各项工作任务，基层执法队员长期处于超负荷工作状态。据不完全统计，城管执法队员年均加班加点时间累计折算标准工作日高达80余天。
（二）执法队伍专业化程度不高。一是执法队员业务素质不够高。行政执法涉及的专业领域多，相关法律法规多达几百部，相对集中行政处罚权改革时，绝大多数职能管理部门的执法人员没有随着执法职能的转移而转移，导致城管执法业务骨干严重紧缺。新招录的执法队员不仅要熟悉专业领域的法律法规，还要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术，短期内难以跟上。从目前的情况看，不少执法队员的业务素质仍然不能适应城管执法工作的需要。二是协管员使用管理不规范。鉴于执法力量明显不足，各县（市）区招录大量协管员进行补充，人数远远超过执法队员。协管员的配备标准、招录方式、使用管理缺乏统一规范，工作内容和薪资待遇“因地而异”，协管员稳定性较差、业务不熟悉、积极性不高，且易发生负面事件，直接影响城管执法队伍形象。
（三）执法行为不够规范。在处理热点、难点问题时，过于依赖行政处罚，统筹规划、系统引导、柔性执法源头管控等综合方式运用不够。执法技术上还停留于传统手段，信息技术等运用还比较滞后。对不听劝告、反复违法和拒不履行行政处罚的行为，为避免野蛮粗暴执法，而陷入束手无策的境地。部分执法队员在办案过程中存在程序不到位、自由裁量权过大、处罚不公开不透明等现象，在一定程度上对队伍造成了负面影响。
（四）执法人员心理压力较大。执法队员正常执法行为未能被群众和媒体所认可，反遭非议、误解和批评，勤勉工作反被指责，严格执法一旦造成事态扩大，反而被问责，使执法队员处于管也不行，不管也不行的“两难”境地，内心感到委屈和困惑，容易产生消极心理。城管执法对象成分复杂，隐含一定的风险，个别执法队员不敢对违法者实施处罚，尤其是经历过暴力抗法事件的队员，易产生怕打击报复心理。对于城管执法，政府要求多、群众要求高，工作负荷大、作息无规律，处理解决的大多是琐碎、易反复的城市管理顽疾，容易使人产生厌烦心理。
二、加强行政综合执法队伍建设的建议
建设一支正规化、专业化的高素质行政综合执法队伍，是做好行政综合执法工作的基础和关键之所在。
(一)重新核定编制，充实执法力量
由于城市化率提高、建成区面积扩大、常住人口增加和综合执法职能的不断扩充，现有的执法力量与赋予的执法任务不相匹配。建议按常住人口的万分之六比例重新核定编制，需增加的综合执法人员可通过以下两条途径逐步配备到位。首先是人员和编制随事转。凡行政执法职能已划转到行政综合执法部门的所有部门，其执法人员和编制应划转到行政综合执法部门。其次是公开招录。缺编人员可根据人手紧缺情况分几年公开招录。为提高执法效率可配备一定数量的协管员，承担一些行政综合执法的辅助工作。
（二）加强正规化专业化建设，提高执法队伍素质
一是抓好机制建设。按照建设一支正规化行政综合执法队伍的要求，逐步解决目前市与县（市）区之间行政综合执法职能不对称、部门设置不统一、管理模式不一致等问题。进一步理顺执法支队、大队、中队三级执法体系，明确支队、大队、中队各自的职责，撤销直属大队和直属中队，把尽可能多的执法力量充实到基层执法中队，并实行属地为主管理，实现行政综合执法全大市覆盖、全天候执法。
二是强化专业化训练。按照建设一支专业化的行政综合执法队伍的要求，对所有执法人员按执法内容的专业类别进行编组定岗，明确“组”和“岗”的业务主攻方向，做到组里有行家，岗位有里手。对执法人员一律实行执法资格考试和执法等级考评。同时要加强政策、法规和执法技能的轮训，鼓励一专多能，努力培养复合型行政综合执法人才。
三是从公开招录向定向公开招录转变。由于行政综合执法领域广、适用的政策法规多，执法人员需要经过系统的专业学习才能胜任。因此，建议市属高校开设行政综合执法专业，为定向培养和定向公开招录行政综合执法人员奠定基础。可参照司法考试的做法，凡参加行政综合执法部门的公务员考试，必须先通过行政综合执法资格考试及体能测试。
四是要规范协管员队伍管理。探索协管员招录、使用、管理的新机制。
（三）规范行政执法行为，提升行政执法水平
一是制定行政执法行为准则，用制度规范执法行为。做到“持证上岗”、“亮证执法”。坚持理性执法、文明执法和阳光执法。
二是强化监督力度，严格责任追究。进一步深化行政执法责任制，建立违规执法和错案责任追究制度，通过施行行政执法案卷评查、行政执法监督建议书制度，促进行政执法人员切实做到依法执法，规范执法。完善案卷文书，对于重大案件、典型案件和社会影响面大的案件，实行备案制。健全民主评议制度，每两年开展一次行政执法民主评议，自觉接受执法对象和社会各界的监督。
三是转变执法理念，创新执法方法。在行政执法中实行“比例原则”（是指行政主体实施行政行为，应兼顾行政目标实现和保护相对人权益），做到有堵有疏，堵疏结合。推进“处罚型”执法向“预防型”执法转变，努力减少执法成本和违法损失，尽量避免因事前预防不力而导致事后强制执法时的恶性对立事件的发生。
（四）加大关心培养力度，激发执法人员活力
一是实现分类管理，打通执法人员晋升空间。针对目前行政综合执法人员存在的职务晋升“天花板”问题，建议参照“深圳模式”，对执法人员实行执法类九级管理，一至三级为初级，四至六级为中级，七至九级为高级，根据不同的职级确定相应的待遇标准，激发执法人员工作热情和职业荣誉感。
二是实现津补贴制度，鼓励多劳多得。借鉴杭州等地做法，明确行政执法人员（包括协管员）超时补贴参照公安交警执法人员的待遇标准执行，保证执法人员加班加点付出给予相应的薪金回报。
三是配备专职政工干部，强化思想和心理疏导。针对行政执法人员思想波动、心理压力大的现状，建议在大队、中队分别配备专职政工干部，主抓思想教育、心理疏导和责任追究。要加强正面教育，加大对先进典型的宣传培育力度，增强执法队员“爱岗敬业、执法为民”的意识，塑造行政执法队伍“为民、务实、清廉”的良好形象。要加强对一线执法人员的心理疏导工作，以减轻他们的精神压力。要狠抓行风建设，用铁的纪律打造一支过硬的执法队伍。