城乡文化一体化是指城乡文化统筹规划、协调发展、资源共享、文化融合，城乡居民享有同样的文化权利。加快城乡文化一体化发展，是社会主义文化建设的重要任务，是满足人民基本文化需求、保障人民基本文化权益的重要途径，也是党的十七届六中全会提出的工作要求。当前，我市已进入经济社会转型发展的关键时期，增加农村文化服务总量，缩小城乡文化发展差距，对推进社会主义新农村建设、形成城乡经济社会发展一体化新格局具有重大意义。根据市政协主席会议关于开展促进文化强市建设若干问题对策研究的要求，市政协教文卫体委课题组就加快城乡文化一体化发展进行了专题调研，分析了存在的问题，提出了解决问题的对策建议。
一、城乡文化一体化发展的现状
进入新世纪以来,市委、市政府提出了建设文化大市的战略目标，按照统筹城乡发展、改善文化民生的要求，先后出台了加强城乡公共文化服务体系建设、推动社会主义文化大发展大繁荣等一系列政策措施，城乡文化发展的各项指标走在同类城市前列，较好地满足了基层群众的精神文化需求。基本构建起市、县、乡、村四级公共文化设施网络，所有县（市）区都建有文化馆、图书馆，乡镇（街道）均设有达标综合文化站，95%以上的行政村建有文化活动场所，“十五分钟文化活动圈”基本形成；公共文化产品供给不断丰富，创排了甬剧《典妻》等一批精品力作，举办了农民电影节等丰富多彩的城乡文化活动，实施了万场电影千场戏进农村、农家书屋、天天演等文化惠民工程，较好地保障了人民群众看电影、看戏、读书看报等基本文化权益；有效推进文化资源的整合共享，创新政府买单、服务外包等方式，不断提升城乡公共文化服务效能；加强基层文化人才队伍建设，全面落实文化站长享受乡镇（街道）中层职级待遇，对基层文化干部每年进行轮训，为城乡文化繁荣发展提供了支撑。城乡文化的一体化发展，使基层群众对本地文化生活的满意度不断提高，全市现有6个“全国文化先进县”、3个“浙江省文化先进县”。
二、城乡文化一体化发展存在的主要问题
（一）文化发展合力尚未真正形成
从总体上看，目前我市文化发展滞后于经济社会发展，文化发展的综合实力和整体水平不够高，文化的自觉性和认同感有待提高。一是部分地方领导缺少文化自觉，重追求GDP增长、轻文化建设，没有真正树立科学发展意识和正确的政绩观。目前市对县、绝大多数县对乡的年度目标考核评价体系中已包含有文化指标，但考核分值偏低，仅占2-5分左右。特别是农村文化建设没有真正纳入当地经济社会发展规划。二是某些地方政府对上级党委、政府已经出台的文化政策贯彻执行不力。如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》提出的“从城市住房开发投资中，提取1%用于社区公共文化设施建设”政策至今尚未得到落实。三是文化管理体制上存在多头管理、条块分割的问题，公共文化资源分散在宣传、文化、教育、体育、文联等多个部门，存在地方化、部门化、行政化的现象，难以有效整合、共建共享，整体效益发挥不佳。如学校文体设施隶属教育部门，向社会和辖区居民开放的时间、广度和深度均非常有限。
（二）基层文化设施建设仍然薄弱
调查显示，我市公共文化设施建设相对滞后、数量不足、规模偏小、发展不平衡的状况尚未得到根本性的改变，尤其是部分农村和偏远地区公共文化设施短缺状况仍然比较突出。一是基层公共文化设施总量不足且布局不够合理。县级文化馆、公共图书馆全部集中在中心城区，一些综合文化站有站无舍，尚有5%的行政村没有文化活动场所。从总体上说，农村人均文化设施面积远低于城区，经济薄弱地区基础性公共文化设施在规模、档次和覆盖率上远低于经济发达地区，部分新建的公共文化设施位置偏远、交通不便，给群众参与带来困难。二是部分公共文化设施陈旧、功能落后。一些乡镇（街道）和村、社区文化设施建成年代较早，功能设置不合理，现有活动器材和设施设备简陋、陈旧，因经费投入不足无法开展正常活动。三是现有设施管理利用水平不高。存在“重建设、轻服务”的情况，一些公共文化设施特别是乡镇综合文化站建成后功能定位含糊，管理方和监督方不明确，日常运行配套经费未落实，部分设施被挪用、挤占。
（三）公共文化服务“供不适求”依然突出
由于城乡二元结构和长期的历史欠账，尽管近年来政府在公共文化产品生产和采购方面投入了大量人力、物力和财力，但文化事业发展仍然滞后，全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾日益突出。一是公共文化服务种类不够丰富。随着生活水平的不断提高，我市农民群众的公共文化服务需求日趋多元多样，特别是对广播电视、电影和文艺演出的品质要求越来越高，但目前各级各部门提供的公共文化服务内容相对单调。如农民群众对戏剧的需求一直居高不下，但由于千场戏剧进农村的年演出场次仅2480场，场均补贴仅3000元，导致好的剧目和好的剧团难以下乡，群众看戏难、看好戏更难。二是公共文化服务供给模式单一。我市公共文化服务总体上还是采取“自上而下”的供给模式，存在“一刀切”的现象，群众参与的广度和深度不够，一定程度上存在供需脱节现象。如农家书屋虽然已实现了行政村全覆盖，但由于对农村阅读文化、农民阅读能力和阅读习惯缺乏深入调研，不少农家书屋无人问津。三是公共文化服务城乡不均衡。由于历史原因和思维定势，公共文化服务“城市偏向”仍然较为明显，城乡之间在文化服务的内容、品质和文化活动的规模、频度等方面都存在明显差距，越到基层、农村数量越少、质量越低，有的乡镇全年都没有自发举办过群众性文化活动。同时，面向农民工、外来务工人员等特殊群体的文化服务相对缺乏，据一项对外来务工人员文化生活的专项调查显示，91.2%的外来务工人员平时文化生活内容是看电视，60%的人认为自己业余文化生活比较单调或几乎没有文化生活，40%以上的人对居住区周围文化体育设施和文化活动不满意。
（四）文化运行保障机制仍不完善
城乡文化一体化发展需要强有力的法律、政策、投入和人员等运行保障，从目前我市的现实情况来看还存在不少瓶颈制约。一是法律法规及相关政策不健全。目前国家层面尚没有文化方面的专门法律，公共文化服务方面只有规划和政策。同时，鼓励社会力量参与公共文化服务的政策数量更少、力度不够，导致社会力量参与的积极性不高、参与的范围与程度均非常有限。二是财政投入机制不完善。与全市经济总量和财政规模相比，与教育、卫生等其他社会事业相比，文化事业费增幅低于财政收入和财政支出增幅，文化总体投入不足。据省文化厅报告显示，2010年我市文化事业费占财政支出比重仅为0.72%，低于全省1.16%的平均水平。三是绩效评估机制不完善。对公共文化服务的提供、公共文化项目的落实等往往重投入、轻结果和过程，大多是由谁提供、谁检查、谁考核。比如对公共文化设施的评估由文化部门自行实施，评估指标又以硬件为主，缺乏第三方中介绩效评估和社会公众意见表达。四是基层文化机构和人才队伍建设薄弱。2006年乡镇机构改革后，县（市）区将文化体育服务、社区卫生院、环境保护等社会公益性职能进行了整合，除江北区所属乡镇挂牌成立文化发展服务中心外，其余均成立了乡镇社会事务服务中心，文化站没有独立的机构和人员编制。文化站长往往身兼数职，在编不在岗现象比较普遍，人员流动性比较大。县（市）区之间文化站长职级待遇存在正、副职差异，一定程度上影响了部分同志的积极性。同时，村（社区）普遍没有专职的文化员，大多由村委会或社区居委会成员兼职，多数人没有补助，导致一些文化设施建成后无人管理，区域文化活动无人组织。
三、加快城乡文化一体化发展的对策建议
（一）坚持统筹兼顾，健全覆盖城乡的公共文化设施网络
公共文化设施是政府提供公共文化产品和文化服务的载体。要立足长远、统筹兼顾、科学规划、加大投入，加快完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化设施网络。
一要建设完备的基层文化服务网络。按照十七届六中全会《决定》提出的“扩大覆盖、消除盲点、提高标准、完善服务、改善管理”要求，进一步整合资源、合理布局，改造和新建县级文化馆、图书馆，推动所有县级文化馆、图书馆全部达到国家一级馆标准。巩固乡镇（街道）综合文化站达标建设和村落（社区）文化宫建设成果，消除基层文化设施建设空白点，全面完善“十五分钟文化活动圈”，打造百姓身边的文化家园。
二要提升基层文化设施装备水平。在建好基础性公共文化设施的同时，同步配置开展公共文化服务必需的设备、器材和图书等文化资源，并持续地予以更新和充实。加大对经济薄弱地区文化设施建设支持和帮扶力度，鼓励、支持企业及个人参与农村公共文化设施建设、设备更新改造。加强流动文化设施建设，为市、县文化馆、图书馆、博物馆配备流动服务车，鼓励开展流动文化服务。
三要提高公共文化设施利用率。建立健全各项管理制度，加强对公共文化设施的日常督查、考核和奖励，促进公共文化设施全方位、全天候面向社会开放，最大限度地减少文化设施的闲置和浪费，追求公共文化设施的效益最大化。推进城乡公共文化设施互联互通，不断丰富基层文化活动形式，提高文化设施使用效能。
（二）坚持重点突破，加快城乡文化一体化进程
要从群众最关心、最直接、最现实的问题抓起，从群众的求知、求美、求乐的需求出发，以重点突破带动整体推进。
一要着力丰富城乡群众文化生活。积极组织文艺工作者创作生产一批贴近实际、贴近生活、贴近群众的文艺精品。深入开展全民阅读、全民健身和广场文化活动，举办社区艺术节、农民艺术节、农民电影节、小戏小品展演等广大群众喜闻乐见的文化活动。扎实开展送演出、送电影、送展览等文化产品配送服务和文化科技卫生“三下乡”、科教文体法律卫生“四进社区”活动。切实关注特殊群体的基本文化需求，引导企业、社区积极开展面向农民工、外来务工人员的公益性文化活动，尽快把农民工、外来务工人员纳入公共文化服务体系。充分关注基层群众的文化需求，基层图书馆（室）的设置和书刊资料的提供，要与基层实际相适应，根据城乡居民的职业、年龄、兴趣提供相应的特色服务。大力加强公共数字文化建设，建设24小时数字图书馆、数字博物馆，为城乡居民提供健康快捷、内容丰富的文化信息产品和服务。
二要健全完善城乡文化市场体系。加强城乡网吧、电影、游艺娱乐场所等文化市场布局规划，定期发布城乡文化消费指数，鼓励和引导文化消费。制定相关政策，鼓励农民自办文化大院，允许其以市场化运作的方式开展文化活动。支持农民群众自筹资金兴办和从事电影放映，扶持民间演出团体和业余文艺团队。加强对农村文化产业基地的扶持、指导和管理，鼓励民间资本、社会资本在政策许可范围内兴办文化实体，培育一批农村文化经营户和农村文化经纪人。加强农村和城郊结合部文化市场监管，营造健康、积极、向上的文化环境。
三要加强城乡文化遗产保护。切实加强历史文化名城、名镇、名村的保护与管理，保持和延续传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性。全面推进非物质文化遗产保护工作，进一步完善非物质文化遗产项目名录、传承人和传承基地“三位一体”保护模式。深入开展各类民俗文化展示、民俗表演活动等传承活动，弘扬地方优秀的乡土文化，增强城乡群众的自信心和自豪感。
（三）坚持以城带乡，推动城乡文化共建共享
要充分发挥城市的辐射带动作用，建立以城带乡、以城促乡、城乡联动机制，促进城乡文化资源优化配置、科学整合和综合利用，形成城乡一体的公共文化服务网络，不断提高公共文化服务水平。
一要完善城乡文化帮扶机制。鼓励城市对农村进行文化帮扶，把支持农村文化建设作为创建文明城市基本指标，建立城乡文化帮扶责任制。动员党政机关、企事业单位和群众团体广泛开展城乡文化共建活动，采取捐赠设备器材和文化产品，开展业务合作、人员培训、工作指导等多种形式，共同推动农村文化建设。
二要深入开展“文化走亲”活动。各级文化馆（站）、图书馆等公共文化单位要充分发挥人才和资源优势，创新服务方式，拓宽服务领域，配送公共文化资源，开展流动文化服务，加强对农村文化工作的指导和服务。要逐步构建起县与县之间、镇与镇之间特别是城乡之间的文化交流平台，形成“文化走亲”的运行机制。
三要搭建农村文化传播展示平台。各级文化部门要举办经常性的乡村特色文艺展演、业余文艺团队汇演，鼓励农民送文化进城，在与城市文化的交流中进一步彰显地域文化特色，促进城乡互融。要逐步构建起县与县之间、镇与镇之间、村与村之间的文化交流平台，在共享中、在竞赛中丰富农村文化生活。各级广播电视播出机构至少开办3档以上对农广播电视节目，加大农村报道份量。做好主要党报党刊在农村基层发行和赠阅工作，扩大对农民群众的有效覆盖面。
（四）坚持政府主导，完善城乡文化保障机制
加快城乡文化发展，应以政府为主导。凝聚文化发展合力，完善法规政策体系，健全政府投入机制，是加快城乡文化一体化发展的根本保障。
一要强化组织和政策保障。各级党委、政府要增强文化自觉，像重视经济建设一样重视城乡文化发展，把加快城乡文化发展纳入经济社会发展总体规划，与经济社会发展一同研究部署、一同组织实施、一同督促检查、一同推进落实。加强组织领导，建立健全党委和政府统一领导，发展改革、财政、文化、广电、新闻出版等部门分工负责，工会、共青团、妇联、文联、作协等人民团体积极参与的工作机制，形成推动城乡文化发展的合力。加强城乡文化发展政策研究，将公共文化服务立法纳入今后五年立法规划，出台系列公共文化政策法规，出台鼓励个人和企业投资文化基础设施、开展公共文化服务的优惠政策。完善以公共财政投入为主、社会力量积极参与、稳定增长、分类保障、分级负担、城乡统筹的文化投入保障机制，各级财政每年对文化事业的投入增幅高于同级财政经常性收入增幅。继续加大市级财政投入力度，实行分类奖励（补助）制度，落实“从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设”政策，按照十七届六中全会《决定》中关于“中央、省、市设立农村文化建设专项资金，保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村文化建设”的要求，设立市级农村文化建设专项资金。
二要完善考核评价机制。将文化发展纳入各地经济社会发展规划，特别是纳入对各级政府的年度目标管理考核体系，提高文化考核的分值，扩大文化在总体考核分值中所占比例。在开展群众文化生活满意度测评的基础上，协同相关部门，形成更为科学、更为全面的公共文化服务评估指标体系，明确各类公共文化服务评估考核细则，量化财政投入、设施规模、目标任务、服务质量、服务队伍等指标，评估结果由市政府公布。探索建立群众文化需求反馈机制，努力实现公共文化产品和服务与群众文化需求的有效对接。
三要加强基层文化队伍建设。按照常住人口和流动人口规模一定比例配备乡镇文化站和村落文化宫工作人员，确保人员稳定。统一全市乡镇（街道）文化站长的职级待遇，消除区域差异、在编不在岗及人员流动过于频繁现象，文化站长任命和变动要征求县（市）区文化主管部门的意见。试行文化馆、文化站工作人员兼任辖区内中心村文化辅导员，新录用到文化部门的大中专毕业生先到农村担任一至二年的文化辅导员，鼓励和引导社会各界人士到农村做文化志愿者。采取“县聘、乡管、村用”、政府购买公益性岗位的方式为农村配备专职文化员，解决农村文化人才短缺的问题，使农村的文化创作、生产及活动有人指导、培训和组织。注重发挥基层文化骨干、农村文化能人和非物质文化遗产项目传承人的带头示范作用，培育和发展农村业余演出队、文化中心户等，形成一支扎根基层、服务群众的专兼职公共文化服务队伍。