今年5月24日，中共宁波市委十二届五次全会审议通过《关于加快发展生态文明努力建设美丽宁波的决定》，提出了要调整优化产业结构和布局，形成科学合理的城市化格局、产业发展格局、生态安全格局的要求。为更好地贯彻落实市委《决定》，九三学社宁波市委会课题组进行了深入调研，从产业空间布局优化的角度出发，提出了促进城市生态发展的对策建议。
一、宁波产业布局的发展历程和现状
改革开放以来，宁波产业布局总体上经历三个阶段。一是乡镇经济阶段（20世纪70—80年代）。我市乡镇企业快速发展，传统农业经济向工业化初期转变，出现了“村村点火”、“小而散”的产业格局。二是县域经济阶段（20世纪90年代）。大批特色工业园区在这一时期成立，产业布局开始从“村村点火”状态向园区集聚，块状经济发展迅速，“小而全”的产业布局是主要特征。三是都市经济起步阶段（21世纪以来）。进入21世纪以后，县域经济明显出现了发展瓶颈，产业发展需要更大范围进行资源要素配置，工业布局开始由集中、集聚向现代集群转变，为之配套的物流、金融等生产性服务业加速发展，都市型产业空间布局模式有所显现。
总体上讲，目前我市已经基本形成了以沿海、沿湾、沿路为轴，以开发区（园区）和功能区为节点，分工协作、紧密联动的专业化集群式布局框架，主要呈现四大特征。
（一）支柱产业集聚特征较为鲜明。从工业情况看，规模以上工业中，产值位居前十位的行业2012年共完成总产值8710.6亿元，占全部规模以上工业总产值的比重达72.8%，前六位行业合计占比达50%以上，支柱产业集中度较高，为产业集聚和专业化分工打下基础。从服务业情况看，随着国际航运服务中心、国际金融中心、国际贸易展览中心、和丰创意广场以及第四方物流信息平台等重大项目的建成运营，营销贸易、现代物流、金融服务、创意设计等宁波优势服务业和新兴服务产业的集聚效应进一步显现。
（二）区域专业化竞争优势较为突出。海曙区和江东区具有专业化竞争优势的行业主要是公用事业、烟草和高端纺织服装制造；江北区主要是非金属矿采选业、有色金属冶炼及压延加工等；北仑区和镇海区具有专业化竞争优势的主要是临港重化工业、黑色金属冶炼及压延加工等；鄞州区主要包括总部经济、设备制造、中高档纺织服装制造等。余慈地区主要是汽车、机械、家电、家具、模具制造等。南三县主要是建筑、纺织服装、食品饮料加工、文具制造和电力热力生产供应等。
（三）产业发展平台稳步整合提升。近年来，我市产业开发区不断整合壮大，已经成为工业集聚发展的主平台。目前，全市共有省级以上开发区（园区）18家，核定规划面积约142.4平方公里，其中国家级开发区（园区）9家，核定规划面积81平方公里，省级以上开发区规模效应逐步显现。近年来，随着慈溪出口加工区、经济开发区整合为宁波杭州湾新区以及宁波梅山保税港区的设立，加上三门湾区域开发建设的加快推进，为我市沿海沿湾开发提供了新的重大战略平台。目前，我市以临港石化、装备制造、高新技术产业为主导的产业发展平台已富有较强的竞争力。
（四）生态工业建设取得初步成效。“十一五”以来，我市围绕石化、钢铁、能源等重大产业，扎实推进节能降耗和工业循环经济建设，积极构建生态型临港工业产业链、废弃物综合利用产业链、农产品加工循环产业链等，实现了能源资源循环利用、综合利用和梯级利用，工业循环经济和生态工业建设成绩斐然。2011年，全市规上工业企业万元产值能耗为0.2748吨标准煤，比2008年下降39%；全市万元GDP用水量为33立方米，比2008年下降38%；工业固体废弃物处置利用率每年都在95%以上。
二、宁波现有产业布局存在的主要问题及挑战
近十年来，以临港大工业、民营经济和加工制造为主导的产业特征及其空间布局为我市经济高速增长做出了重大贡献，然而由于我市现有产业空间布局存在的种种问题，不仅影响了我市产业转型提升，更加大了城市生态环境保护的压力。
（一）空间布局碎片化粗放化。碎片化粗放化的空间布局模式不仅影响城市未来发展，也不利于生态环境治理。一是行政区划不尽合理。表现在：中心城市城市碎片化严重；副中心城市功能发育不全，城区发育不快，人口和产业集聚能力不强；卫星镇、中心镇承接产业转移的能力不强，人口集聚的限制因素较多；全市有2559个行政村，8000多个星罗棋布的自然村既限制了开发区发展，更制约了农业规模经营。行政区划的不合理严重制约了产业的优化布局并影响了生态环境保护。二是产业布局比较杂乱。我市现有大大小小的开发区、功能园区近百个，但多数园区的面积仅为1-2平方公里，甚至更小，造成产业布局杂乱、环保治理乏力。各县（市）区建立的产业园区，大部分都选址在各自的区域范围内，没有和全市的产业布局和城市发展空间布局很好地相结合，呈现“小集中、大分散”的空间格局。另据了解，尽管我市已经布局了众多的开发区、功能区，但还有56%的工业企业散落于各种园区之外，这种分散落后的生产方式不仅空间利用效率低下，而且造成污染排放的点多面广，难以治理。
（二）品牌化专业化产业集聚区缺乏。一是缺乏制造业引领示范区。除临港重化工业外，我市制造业集聚区多为自发形成，缺乏大产业空间集聚区和大企业带动效应，基本没有形成具有国内外影响力的制造业引领示范区。二是园区产业同质化现象严重。我市的开发区（园区）除宁波经济技术开发区、大榭开发区、保税区和石化开发区等少数几个形成了自己的特色产业外，大部分开发区缺乏明显的产业分工，造成一定程度上的产业雷同和同质化竞争。如纺织服装、模具制造、机械加工制造等行业，在部分县（市）区间同质化效应仍较明显；大多数产业功能区（园区）都以高新技术产业作为产业发展主导方向，造成产业定位雷同、特色不够鲜明、专业化程度低、一般性园区过多的现象。三是高新产业发展缓慢。尽管我市高新技术产业发展势头很好，但由于缺乏一流的高校和研究院所的有力支撑，难以吸引和储备高端人才，集聚高新技术产业的力量有限，导致高新技术产业发展落后于杭州、苏州等城市，加上高新技术产业布局亦较分散，难以形成吸引创新型人才的城市氛围和发展环境。
（三）服务业能级尚待提高。虽然近年来我市物流、金融、信息产业发展较快，生产性服务业增加值占服务业增加值比重达到60%左右，但由于缺乏科学有效的融合发展机制，与制造业密切关联的国际商务、专业咨询服务、中介服务等规模仍然较小，科技开发、技术转化等产前服务业发展水平和功能亟待提高。特别是中心城区国际化高端商务配套能力不足，不仅难以吸引国际机构和国际企业分支机构，而且具有较强竞争力的优势国内服务业大企业、大集团数量也不多。总体而言我市服务业尤其是高端服务业尚未形成集聚效应，对接海内外的全面开放格局尚未形成。
众所周知，宁波是一个资源小市，人均耕地面积和水资源占有量分别仅为全国的40％和57％[1]，而产业空间布局的不合理更是加重了生态环境的压力，目前宁波的环境承载力已处高负荷状态。据《2012年宁波市环境状况公报》，2012年我市空气质量优良率的天数在省内11个地市仅排名第８位，灰霾天数达到96天，占全年总天数26.3％；全市平均酸雨率达到89.5%，老三区、慈溪、镇海、北仑均为重酸雨区；平原河网水质优良率和功能达标率普遍较低， 80个地表水市控监测断面中，劣Ⅴ类断面比例高达12.5%；近海海域8个监控区域均为劣四类水质，不能满足近岸海域水环境功能要求。
三、优化产业空间布局促进城市生态发展的对策建议
在我市现有土地供应已经难以满足新增需求，能连片开发、规模效益明显的大块工业用地十分紧缺的条件下，如何优化产业空间布局，促进城市生态发展成为当前我市必须高度重视的课题。随着宁波中心城市能级的提升、交通网络的健全、区域分工的进一步细化，都市经济将逐步替代县域经济。为此建议我市按照二、三产业融合发展的都市经济产业体系及空间结构要求，把产业空间布局的优化放到产业转型升级和建设美丽宁波的总体框架下统筹谋划，严格落实《浙江省主体功能区规划》有关对宁波的要求，特别是要抓住国家低碳城市试点的机遇，努力形成与都市经济形态相得益彰的产业生态化布局及城市生态化格局。具体建议如下：
（一）建立适应都市经济发展的空间管理体制。都市经济必须有一个经济实力、辐射能力、调控能力都很强的中心城市来引领区域内的城镇发展，但宁波现有的行政区划和管理体制明显制约了都市经济发展，造成产业布局不合理，进而加重了污染排放和生态治理压力。为此建议：一是要积极调整行政区划和撤县（市）建区。近年来全国不少城市为了适应都市经济的发展，都在积极开展行政区划调整，我省的湖州、绍兴正在谋划推动“撤县变区” 相关工作，为此宁波也应审时度势地抓紧研究中心城市、杭州湾区域和象山港区域的行政区划调整工作，并积极推进撤县（市）建区，加快实现全域都市化。从而有利于从更大范围内统筹资源配置，优化产业布局，保护生态环境，推进区域均衡发展。二是要建立梯度发展的城市发展体系。城市是产业发展的载体，充分发育的城市是发展产业的基础。因此，我市应加快建立大城市（中心城区）、中等城市（各县市的城区）、小城市（卫星城和中心镇）、一般镇四级城镇体系，大中小城市重点发展二、三产业，是产业和人口集聚区；一般镇重点发展农产品初级加工和现代农业园区，并把现有的二产逐步向小城市转移。要进一步加强中心城市的辐射力和调控能力，扩大小城市（卫星城、中心镇）建设，争取到2020年每个县市建成3—4个人口在5—10万的小城市。
（二）完善符合都市经济发展的产业布局体系。都市经济是与大城市、大港口、大产业和大服务相适应的。为此要对我市的产业布局进行优化调整，做到与都市经济的发展要求相适应，重点是合理布局能带动全市经济发展的重大产业集聚区和高端服务业功能区，促进二、三产业协调、融合发展。一是完善都市工业空间布局。以四级城镇体系为基础，努力构建以国家级、省级产业集聚区大平台为主体，以中心城市、副中心城市特色产业园区为支撑，小城市（卫星城市、中心镇）为传统优势产业承接地的梯度有序、网络协作的都市经济工业空间布局体系。二是努力构建特色鲜明、错位发展的现代服务业空间布局。中心城区要发挥集聚功能，充分利用已有的服务业规模优势与结构优势，重点发展高端商贸服务业、总部经济、金融业、电子商务、创意设计等服务业，积极打造 “三位一体”港航物流服务体系示范区。周边县（市）要充分发挥城市化过程中城乡互动发展、块状经济明显、特色旅游休闲环境优越的优势，重点发展与块状经济配套的物流与生产性服务业、生态及海洋观光休闲旅游业、乡镇与农村商贸流通业等服务产业。三是注重集约高效。要对传统产业园区进行整合提升，改变产业过于分散的空间布局，同时要强化园区单位面积投入量和亩均产出效率，促进园区高效发展。要优化提升中心城市商务楼宇存量，规划建设相对集中的高端现代服务业集聚区，促进信息共享、设施共用、人才择优流动，为高端现代服务业发展提供有效的空间。
（三）强化集聚区品牌化、专业化效应。产业集聚区的开发建设是一个长期、复杂的系统工程，为此要做好长远规划，注重顶层设计，充分发挥制度创新的强大动力，促使园区向规模化、品牌化、专业化发展。一是做大做强开发园区。要重点发展现有的国家和省级开发园区，对通过国家和省政府审核批准并公告的开发区（园区），凡符合规划及土地有关条件的，应积极申请扩容发展；同时各开发区要根据自己的产业基础和特点，在品牌、专业上做文章，强化产业链招商，吸引上下游国内外大企业入驻，进一步延长产业链、提升价值链，进而促进产业链上下企业废弃物的循环利用，减少污染排放。二是完善配套支撑。产业发展区既要相对独立，又要与城市人居集聚区有机结合，才能促进产业集聚区与城市人居集聚区的融合发展。要做好产业集聚区的配套设施建设，促进供水、供电、排污、绿化、热能动力等系统的共建共享；完善公共服务设施配套建设，促进园区企业之间的协调发展。三是积极创建战略性新兴产业新平台。要紧紧抓住新材料科技城的契机，依托高新区、联合宁波高校和中科院宁波材料所、兵科院宁波分院等研究机构，合力把新材料科技城打造成集研发、设计、中试、孵化和科技金融于一体的新兴产业发展平台，为我市战略性新兴产业提供支撑。
（四）提高产业集聚区的生态化水平。一是推进资源节约利用。要抢抓国家低碳城市试点的机遇，按照2020年碳排放总量与2015年持平（在“十三五”期间达到峰值）的总目标，严格落实临港产业相关规划，“十二五”期间坚决不新上燃煤发电机组，石化行业重大装置在“十三五”期间基本布局完成，钢铁行业着力于调整优化产品结构，能耗总量不再扩容。二是要分解落实工业园区节能降耗目标任务，加大环保执法监督力度，建立考核和责任机制。重点抓好石化、冶金、电力、建材等重点行业和企业的节能工作。建议对年耗能3000吨标准煤以上的用能大户进行重点监控，督促企业提高节能水平。三是加强生态环境综合治理。要实施环境准入制度，按照建设生态型工业园区标准和节能减排要求，分区域设置工业园区准入门槛，推动企业落实从项目开工到竣工投产的各项环保措施。要强化污染物排放管理制度，合理控制各县市、工业集聚区的排污总量，推行排污权交易，坚决淘汰无法整治的污染企业。四是大力发展循环经济。以建设国家循环经济试点城市为抓手，着重以延长产业链为抓手，增强利用各类废弃物的能力，发展一批循环型产业，加快建设一批生态工业园区。
（五）强化都市经济发展的要素支撑。一是强化用地保障。要优先保障集聚平台的工业用地供给。建议新增工业用地主要向开发区（园区）倾斜，酌情考虑乡镇工业园区发展，严格控制集聚平台以外工业用地，引导企业加快向园区集聚。要千方百计增加土地供给，完善优质园地置换、土地整理折抵指标及异地有偿调剂等办法，努力确保重要区块、重大项目的建设用地需求。二是完善产业发展的基础设施支撑。要完善区域大交通网络。研究推进甬金铁路、中心城市与余慈和南三县的城际铁路建设前期工作，积极推进庄桥军用机场搬迁，加快宁波—六横跨海大桥建设进度，进一步实现宁波大市区域与周边地区交通现代化。要构建区域统筹的基础设施建设保障体系。合理利用各地土地出让金支持基础设施投资改造，扩大市级财政转移支付力度，充分利用民间资本，大力推进基础设施建设。三是加强产业园区绿网体系建设。要高度重视城市与产业集聚区、企业与企业之间的绿网建设，把城市与产业区相对隔离，可相对压缩企业厂区的绿化，以增加企业的生产性用地面积。
[1] 如果按照常住人口计算，则宁波人均耕地面积和水资源占有量分别为全国的32%和45%左右。