陈早挺:关于推进“河长制”长效化的几点建议
发布日期:2016-09-13 

  “河长制”作为当前治水制度的一项创新,通过把党政领导推到治水工作的一线,在一定程度上实现了水环境行政管理权力的集中统一,较好解决了水环境治理过程管理多头、职责不清、互相推诿等难题。但是由于“河长制”建立时间不长,尚处于探索阶段,也存在职能与考评机制的泛化、公众参与和监督力度疲软等问题,导致部分“河长”存在“兼职不兼心、身份多元、并非专业”等现象,引发社会对其法治与人治、集中与民主、临时与长治、统一与多元的争议。

  一、“河长制”面临的困境

  (一)现实困境。一是行政权利与责任上的不对等。目前担任“河长”的包括党委、人大、政府、政协“四大家”领导,由于职务不同导致所能支配、调动的资源能力不同,导致具体职能部门和下级“河长”执行“河长”决策意图的效率不同,甚至有可能出现“河长”同具体部门、下级“河长”所追求的目标要求差距较大。倘若实施同样的考核问责,必然造成行政责任的不平等。二是问责机制流于形式。“河长制”的基础在于目标环境责任制,最基本的要搞清楚“怎么考、谁来考、责任如何追究”三大要点,但检视当前制度设定,监督考核及问责亟待完善。首先,目前尚未健全完整的水污染防治规划,对河道没有建立差异化、科学化的水质保护目标,就无法建立具体可操作性的考核标准;其次,就现实考核实践来看,考核问责的主体一般为责任主体的下级(多为环保部门),在当下的行政文化下,下级要为上级公正评核难度较大,这也导致当前考核中赞扬的多,而问责的几乎没有;最后,问责过程中领导人之间责任如何分配,“河长”在其中承担的到底是直接责任,还是其他间接责任,责任形式有哪些,这些问题都有待明确。

  (二)长远困境。一是缺乏长效性。首先,“河长制”属于水治理的短期应急行为,一定程度上违背了制度的逻辑性,同时也是对当前水资源行政管理格局和职能分工的否定,容易造成资源浪费,也容易形成路径依赖。其次,“河长制”从本质上属于人治而非法治,其推行效果主要取决于“河长”的重视程度、决策水平、个人权威,且行政手段具有不稳定、阶段性和易于权力集中等弊端,况且“河长”会在治理期间不断更迭,不同的“河长”对水环境重视程度、治理思路不一样,治理之策可能丧失连贯性,影响治理效果。二是缺乏社会性。环保部副部长潘岳曾经说过,解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。“河长制”虽然完成了对行政权力系统内部的动员,但对社会力量的调动不足,一边是政府治水的负担不断叠加,另一边是社会公众的旁观视之,这显然不利于治水的长效化。

  二、有关建议

  (一)进一步优化党政领导资源同河道治理的配置。一是明确担任“河长”的领导范围。建议“河长”任用应从各级党委、政府和相关职能部门的领导中安排,人大、政协以及同治水契合度不高的职能部门领导可作为“河长制”的监督、考评者角色参与治水工作。二是重视河道治理难度和“河长”资源协调能力的匹配。明确重要领导担当问题河、难题河的“河长”,推动重点问题的解决。三是强化流域治理的理念。探索将“河段长”升级为“流域长”,从流域的角度通盘考虑治水工作,更符合治水的规律,有利于提高治水效率和成效。

  (二)完善“河长制”的考评问责机制。一是健全考核指标体系。当前应在考核机构设置、制度建设、信息沟通、群众意见办理等基础上,着重健全符合水资源防治内在科学规律的水质指标体系、污染物排放控制体系,使对“河长制”的考核更体现工作实效。二是推进考核主体的多元化、考核方式的多样化。在行政体系内部建议采取上级环保部门考核下级地方,同级人大、政协监督“河长”水环境责任执行情况的考评方式,在外部采取市场或专业机构评估水环境改善情况、社会公众评议水环境社会满意度等方式对“河长”进行考评,破解当前“下级考评上级”的制度尴尬。三是细化各级“河长”履行环境责任、对账绩效考核的制度规章,明确担任“河长”的党政领导和不同职能部门之间的责任分解,明确奖惩制度实施的政策依据。

  (三)适度追求“河长制”的法律和程序制度构建,有序消解权力特征属性。要破解“河长制”过于借重长官意志和个人威信,破坏原有权力结构的平衡,长效治理和稳定预期不足问题,关键是通过一整套合理、严格、实用、有效的程序设计,将实践中形成的好的做法上升为法规与制度,做到一体遵循,长期适用。具体可从以下三方面着手,一是利用法律形式更加清晰地界定和明确“河长”以及相关各类河流治理主体的权利与责任之间的关系,控制行政过程中的自由裁量权与各类利益相关者的不当权利保护;二是强化决策和行为的理由说明义务,“河长”要对河道治理方案的制定、治理项目与工程的立项与实施、治理资金的预算与执行等进行认真的成本收益分析,并借此充分说明理由,获得相关领域专家的支持,得到公众的理解与配合;没有说明理由、说理不充分、理由不成立的决定、措施、项目、工程一律不得实行;三是强化程序意识,譬如要先说明理由后作出决定,先立项后招投标,先预算后拨款,先评估后反馈,先实施后督查,先界定事权财权范围后追责,切不可颠倒顺序,更不能忽略或者遗漏重要步骤,推进“河长”治水的规范化。

  (四)建立公众广泛参与的“河长”工作机制。一是积极推广“河段长”制度,采取政府牵头、部门联动、社企主演的方式,构建政社企共建河道管理责任制,由河道两岸的企事业单位、社区的负责人担任“河段长”,对各河道分段进行监控、管理、考核和问责,履行社会力量在治水中的应尽职责。二是推进“河长制”办公机构社会化。可以在保留从政府职能部门内部抽调人员的基础上,尝试人力资源获取渠道的多元化,从工商企业、高等院校等社会各界招募具有专长的各类人才,实行短期聘用或临时雇佣,提升机构的专业素养、增加其活力。三是积极探索从象征式参与逐步过渡到“民众权力”的参与,真正放权于公众,促使社会可以名正言顺地依规履职,大胆参与,勇于负责,敢于监督“河长”,当前可借助公益环保类非政府组织的作用,发挥其组织化程度较高,专业性、执行力较强的优势,弥补公民个体参与的不足。

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