城市公共危机管理是指政府针对危害城市公共安全的突发事件,通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施, 以减轻损失，保护公民的合法人身和财产权益,维护城市社会稳定和安全。在现代社会里，公共危机的发生是难免的。特别是目前我市正处于社会转型、经济转轨、社会矛盾凸显的复杂时期，处理好公共危机管理与经济社会发展的关系，关系到我市的科学发展，关系到市委确定的“六个加快”发展战略的顺利实施。公共危机管理涉及的面很广，按公共危机的具体性质划分，可分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机等五大类。在一定情况下，公共危机互为因果、相互叠加、传染和扩展，单一性公共危机常常演变成复合性危机。本文结合宁波实际，着重围绕当前和未来宁波城市面临的主要公共危机威胁，对宁波城市公共危机管理的现状和存在问题进行分析研究，并提出相应的对策建议。

　　一、当前和未来宁波城市面临的主要公共危机威胁

　　从我市的情况来看，面临着引发各种公共危机的可能性。既有自然灾害引发的公共危机，也有事故灾难引发的公共危机，又有公共卫生和社会安全事件引发的公共危机。但从我市的城市特点、产业特色、今后发展战略来看，未来宁波城市面临的可能引发的公共危机主要有四个方面。

　　（一）危化行业安全生产事故引发的公共危机。我市化工企业高度集聚，已经相继建成镇海、北仑、大榭三个化工专门区域，石化生产、仓储、经营、使用和运输产业门类齐全，石化产业年度销售额约占浙江省的一半。全市现有危险化学品生产企业182家，危险化学品经营单位2335家，危险化学品使用单位432家。危险化学品道路运输企业101家，运输车辆2440辆，总吨位45035吨，其中槽罐车月均出运约2万辆，成为影响我市公共安全的流动性危险源。2010年全市危险化学品充装量约600万吨，涉及危险化学品96种。危化行业在生产工艺上的高温高压特点和介质性质上的有毒、有害及易燃、易爆、易扩散等特性，决定一旦发生安全生产事故且失去控制，就会酿成重大灾难性公共危机。同时，由于早期危化企业布局没有统一规划，我市还有100多家中小型化工企业选址于非化工规划区，这些企业大多存在生产规模小、基础设施差、区域敏感性强、操作人员素质低等问题，环境安全隐患客观存在。

　　（二）环境污染引发的公共危机。环境污染引发公共危机的可能性主要来源于饮用水源地污染、大气污染和辐射事故污染。在饮用水源地污染方面，对排污治污管理还存在着一些薄弱环节，致使排污问题仍然较大，地表水环境功能区水质达标率还有待于提高，乡镇级的饮用水源地保护工作力度还不够大，一旦水源地发生重大污染，群众的生命安全就会受到严重威胁。在大气污染方面，我市大气环境质量有下降趋势，2010年，我市大气优良率为86.6%，比2009年下降了3.3个百分点，并且空气的污染天数增加了，轻微污染及以上的污染天数达到了49天，全市酸雨形势依然严峻，由细颗粒污染引起的灰霾天气日趋增多。大气污染特别是化工企业有害废气的泄漏导致的大范围污染，极易引发公共危机。在辐射方面，目前我市共有辐射工作单位495家，涉及放射源有154家，放射源1005枚；涉及射线装置347家，射线装置910套。从中可以看到，我市放射源数量众多，如果企业管理不力，有可能发生误照射及放射源遗失事件。由于群众对辐射事故了解不多，一旦事故发生，很容易造成局部地区人心恐慌，从而引发社会危机。

　　（三）港口作业与船舶碰撞引发的公共危机。宁波建有国家战略原油储备基地，宁波港是世界最大的原油卸货港，目前已建可供25万吨级以上超级油轮靠泊的原油码头5座，其中中海油大榭石化码头可供44万吨油轮靠泊，大榭实华二期45万吨码头是世界最大的原油码头。2010年宁波港原油吞吐量达1.17亿吨，进出港油轮达35047艘次，宁波——舟山港年原油进口总量达全国的60%。在宁波海域，平均每天至少抵靠2艘以上载货量超过25万吨的超级油轮，而宁波海域由于航道通航密度接近饱和、锚地资源严重不足、恶劣气象频发等原因，油轮的航行、停泊、作业安全保障十分困难，一旦船舶由于碰撞、搁浅等事故险情导致货舱破损发生泄漏，其单个货舱载油量多达两三万吨，现有的港口清污能力根本无法应对，必将对周边海域的生态环境造成灾难性影响，若处置不当发生原油爆炸事故，极易造成群众恐慌，引发公共危机。

　　（四）高层建筑火灾引发的公共危机。随着城市化的不断加快，我市高层建筑到2010年11月份为止，共有高层建筑1211幢，其中商住楼约占15%，建筑高度50米以上的约占40%，高层火灾隐患时刻存在，高层建筑一旦失火，扑救工作是世界性的难题。高层建筑失火如果处置不当，极易造成大规模的人员伤亡，从而引发公共危机。

　　此外，我市地铁即将建成运行，大桥众多，过江隧道拥堵，也有可能引发公共危机。

　　二、宁波城市公共危机管理现状及存在问题

　　多年来特别是2003年“非典”以来，城市公共危机管理逐渐成为面临的一个重大课题。市委市政府相继出台了一系列公共危机管理的政策措施，公共危机管理的能力不断提升。从本次调查的情况看，我市公共危机管理取得的成绩是明显的。

　　一是应急管理体制初步形成。我市对种类突发事件设立40个专项应急指挥机构，防汛防旱、安全生产、海上搜救、反恐怖等专业机构强化了应急指挥与协调职能。有关市级部门均已明确分管领导，确定责任处室负责应急管理工作。市卫生局、市气象局、市人防办等部门还专门设立应急管理办事机构，市安监局成立了安全生产应急救援指挥中心。各县（市）区政府办公室设置应急管理科。全市所有街道办事处、乡镇政府，都建立或明确应急管理工作的领导机构、办事机构，确定相关责任人员，承担日常应急管理的各项职责和任务。可以说，经过几年的努力，我市应急管理机构和指挥机构建设稳步推进，统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制初步形成。

　　二是应急管理能力逐步提高。重视应急救援队伍建设，全市基本形成以公安、武警、驻甬部队为骨干力量，以抗洪抢险、海上搜救、医疗救护等专业队伍为基本力量，以及企事业专兼职队伍和社会志愿者为辅助力量的应急救援队伍体系。应急实战演练得到推行，各部门、各地方和重点单位普通开展模拟演练、仿真演练、桌面演练等演练工作，通过演练提高综合协调、统一调度的指挥能力，紧急疏散、后勤保障能力，先期控制、现场应急处置能力。同时，抢险救灾、医疗救护等应急物资、装备和器材的储备网络正在构建。全市共有不同层次和规模的避灾场所1133个，总面积134万平方米，可容纳灾民33万人。这一切，使我市应对公共危机的能力有了实质性的提高。

　　三是应急预案体系基本建成。市政府编制了《宁波市突发公共事件应急预案》，各行政管理机构编制了行业突发事件应急预案，初步形成了一个完备的预案体系。如环保系统编制了《宁波市突发环境污染事故应急预案》、《宁波市突发辐射环境污染事件应急预案》、《宁波市饮用水源突发环境污染事件应急预案》、《宁波化工区突发环境污染事故应急预案》。市卫生局制定了涵盖种类突发公共事件的卫生应急预案和技术方案，并定期进行修订更新，形成上下呼应、门类比较齐全的卫生应急预案体系。县（市）区出台了公共事件总体应急预案和专项预案。如镇海区评审通过了《镇海区突发事件总体应急预案》和37个专项预案。在重点区域和重点企业、重点单位，普遍根据要求，制定完善应急预案。如北仑区、镇海区石化企业根据国家要求，普遍编制了本企业的应急救援总体预案、专项预案和处置方案。总的来说，全市应急预案已经形成了上下配套、条块结合、总体预案与专项预案较为完备的预案体系。

　　四是监测预警机制初步建立。在监测方面，建立了水文、气象、地震、地质和环境等监测站网，加强了全市地壳形迹观测网络系统、市区地面沉降监测水准网络和7个地质灾害重点防治区专业地面监测和遥感监测等综合地质灾害监测网建设。加强液氯、液化气和剧毒溶剂等危险化学品生产、储存及运输企业的实时监控。完善饮用水源保护区域水质安全自动预警监控。健全传染病、动植物疫情和食品药品安全等公共卫生事件监测机制。在预警机制方面，依托市政府和县（市）区政府应急平台，建立突发事件综合预警系统，实现预警信息汇总、分析和发布功能。建立完善与广播、电视、报纸、网络、电子信息显示屏等大众媒体间的信息传播渠道。

　　虽然近年来我市应对公共危机工作取得了明显的进展，但从我市面临的公共危机的威胁来分析，还存在着一些明显的不足和薄弱环节，有些问题还比较突出，主要是：

　　（一）应急指挥协调机制不全。我市应急指挥平台建设仍处于起步阶段，缺乏统筹规划，应用功能不够完善，应急资源和各业务系统尚未整合，还没有建立灵敏、准确的信息监测系统，相互协调与统一指挥的工作机制还不够健全。各地的应急办职能具有临时性、松散型的特点，权限有待强化，缺乏高效统一的公共危机管理综合协调机构。

　　（二）应急救援能力不强。目前我市形成了以公安、消防、武警、卫生为主体及各职能部门为补充的应急救援队伍，这支队伍处置一般性的危机尚能应付，但是在处置特大规模危机时则显得力量不足；对于一些特殊种类的危机，缺乏处置事件所需的专业知识和技能，存在处置力量盲区；专业应急救援队伍的现场处置能力尤其是第一时间对遇险遇难人员的搜救能力不强，至今仍没有一支空中应急救援队伍。公众普遍缺乏危机意识，对公共危机管理参与意识不强，自救互救能力较弱。

　　（三）应急保障能力不足。突发事件现场信息采集传递设备缺乏，影响上级的有效决策；保障装备仅能满足一般性的突发事件，不能满足重大突发性事件的保障需要。尤其是宁波作为国家能源和重化工基地，应对处置特殊危化品事故的装备设施缺乏，急救药品种类不全，数量偏少。

　　（四）应急保障法规缺失。全市缺乏系统的应对公共危机的法规体系，至今还没有一部成型的法规对危机状态各个阶段的划分、内涵的界定、具体实施细则、权利的授予等作出明确规定，特别是对危机发生后如何动员社会力量缺乏法律依据。

　　（五）安全防范措施薄弱。各级政府及其有关部门虽已建立预案体系，有一系列的措施，但有些应急措施缺乏实践的检验，存在针对性、实战性、可操作性不强等问题，综合性合成演练和区域、部门协同能力有待提高。

　　三、城市公共危机管理的对策建议

　　当前和未来我市城市公共危机管理要立足防范，重心前移，未雨绸缪，重点解决应对重大突发事件的薄弱环节，加强应急指挥平台建设、应急救援队伍建设和应急物资保障等方面工作，构建统一指挥、反应灵敏、运转高效、保障有力的公共危机应对机制，形成党委领导、政府主导、军地合作、社会参与的公共危机管理工作格局，进一步提高预防和应对公共危机的能力，保障群众生命财产安全，维护全市社会安定，促进全市经济社会全面协调发展与和谐社会建设。

　　（一）加强危机防范和预警。一是调整产业结构。从发展战略的高度，对我市产业结构、产业布局进行科学论证，特别是对危化工业的发展，要进行科学规划，确定在相对合理的比例之内。二是落实危化行业发展规划。加快完成对非规划区内的中小危化企业的搬迁工作，逐步做到危化企业进园区，加强对危化企业的有效管理。特别是对靠近居民区的危化企业，要加快搬迁进度。三是提高危化企业准入条件。对新建项目要严格安全许可制度，达不到安全许可条件的，坚决不允许开工建设。四是开展已建项目安全风险评估。要建立安全风险评估制度，有关职能部门和中介机构，要定期对现有的危化企业，开展安全风险评估，对安全隐患多、风险大的企业，要限期整改。特别是对设备落后，管理不善的企业，要限期陶汰落后设备，没有能力陶汰落后设备的，要关闭企业。五是狠抓危机隐患整治。危化行业管理部门要加强监控，经常性排摸隐患，对可能引发事故的各种隐患逐一登记造册，限期整改。六是加强预警。建立危机预警机制，完善危机的监控系统、咨询系统和组织网络系统，对可能发生的危机进行预警和监控，变“事后救火”为“事前防范”。制定危机管理应急方案，针对可能发生的各种情况，组织模拟演习，完善处理方案，锻炼危机管理人员的应变能力。

　　（二）加强应急救援队伍建设。一是综合应急队伍建设。市县两级都要按照“一专多能、一队多用、平战结合”的原则，建立综合应急队伍。具体可以以公安消防部队为主体，建立综合应急队伍，作为全市重大事故应急、人员搜救、险情排除的突击力量。二是专业应急队伍建设。要从市级层面，统筹各方面力量，加强专业应急队伍建设。要对现有专业队伍进行布局调整，更新补充先进装备，形成以危险化学品应急救援、海上搜救、医疗救护为核心的专业队伍体系。三是基层单位应急队伍建设。鼓励企事业单位建立应急互助机制，重点抓好大型企业消防队、危险化学品应急救援队、城市水电气抢修队等队伍建设，发挥这些队伍在区域联防、先期处置和救援互助中的关键作用。四是应急专家队伍建设。采取动态管理方式，形成分级分类、覆盖全面的应急专家信息网络。完善专家参与应急工作的机制，开展专家会商、研判、培训和演练等活动，充分发挥专家的咨询与辅助决策作用，提高科学处置水平。五是应急志愿者队伍建设。依托基层社区、共青团以及非政府组织，建立形式多样的应急志愿者队伍。重点加强青年志愿者队伍建设，发挥志愿者在科普宣教、应急处置和恢复重建等方面的重要作用，使民间力量成为政府应急力量和资源的重要补充。我市作为国家级的化工基地，有可能争取成为国家级公共危机应急救援基地。有关部门要积极与国家有关部门沟通，争取国家有关救援力量落户我市，同时要积极与省有关部门衔接，争取省空中应急救援分支机构落户宁波，提高我市危机救援能力。

　　（三）加强应急保障能力建设。统筹规划布局各级各类应急物资储备，实现综合动态管理和资源共享，提高物资统一调配能力。一是建立健全应急物资保障体系。各级政府要加强有关应急物资的实物储备、市场储备、生产和技术储备，建立应急物资储备更新、轮换的财政补偿机制和紧急生产、采购、征收征用、市场调控与调用机制，形成以市级应急物资保障机构为枢纽，部门应急物资管理机构和各县（市）区应急物资保障机构为支撑，市场商贸物流等企业为补充的全市应急物资保障体系。二是加强专业应急物资储备。优化和完善现有生活类、应急抢险类、公共卫生类储备物资和装备，形成布局合理、种类完整的专业应急物资储备体系。针对我市石化企业多的特点，要重点增加化学中毒救治、环境污染处置等应急物质及装备的储备。争取建立国家应急物资储备基地。三是加强运输保障能力建设。完善紧急交通运输协调机制，建立紧急情况下社会交通运输工具征用程序、补偿机制和应急救援绿色通道制度。四是加强通信保障能力建设。依托公众通信网络和公用通信系统，建立完善各级各类应急管理和指挥机构通信网络。应急救援机构和队伍要按标准配备适用的卫星通信、集群通信等无线通信设备，实现互联互通，确保应急处置和指挥协调的需要。

　　（四）加强危机管理机制创新。一是建立资源共享整合机制。市应急办可以建立全市应急资源信息库，对应急队伍状况、应急物资储备情况、应急保障装备情况、应急救助服务系统等方面的信息进行及时更新，并打破应急资源行业自成体系、互不通用的格局，建立共享机制，一旦危机发生，可以及时动用全市的应急资源。二是加强应急指挥平台建设。要切实加强危机管理技术信息系统建设，提高科学应对能力。规范各级各类指挥系统建设标准，统筹规划市政府应急平台、部门应急平台和县（市）区应急平台，形成完整、统一、高效的应急管理信息与指挥体系。目前，要抓紧实现现有的公安、水利、卫生等部门已建的应急平台的互联互通，实现资源共享。三是完善危机管理组织体系。加快建立健全市、县、乡三级政府应急管理办公室和市、县两级政府部门及有关单位的应急管理工作机构，整合行政资源，适当增加编制，配备和充实工作人员，确保有机构和人员牵头负责开展危机管理基础性工作。四是建立应急保障投入补偿机制。各级财政要加大对危机管理的资金和物资保障投入，将危机管理纳入公共财政预算。要建立健全应急资金拨付制度，按照现行事权、财权划分原则，分级负担应急管理和处置突发公共事件须由政府负担的经费，对应急期间征用人员、设备产生的相关费用，财政要确保足额如期拨付。同时可参照北仑区的做法，探索保险公司将化工企业投保资金按比例划拨当地政府用于公共危机管理。五是完善应急保障法规。针对现有法规缺失的现状，要研究我市公共危机相关的法规，比如，《紧急情况下社会资源征用的实施办法》，确保危机情况下行政行为的依法有序运行。

　　（五）加强公民危机应对能力建设。在不断强化公共管理人员公共危机意识的同时，要加强对全体市民的教育，提高全体市民公共危机意识。一是坚持不懈地对全体市民开展危机意识教育和培养。要把公共危机教育纳入学校、企业、政府机关、社区的培训日程，编制相应的教材，普及相关的知识，特别是注重从小孩抓起，传授各种防灾知识，掌握各种自我保护和逃生技能。二是坚持不懈地开展防灾演练。针对不同人群的特点，进行有针对性的防灾演练，把防灾意识、防灾手段、应对模式普及到每个公民，提高群众在灾难面前自救互救的能力。三是坚持不懈地普及基本保护用品。要鼓励企业开发实用性、经济性强的防灾用品，如家用救急包。有关媒体要加强对防灾用品的公益宣传，引导市民对防灾用品的了解，增强自救意识，主动购置相关的防灾用品。