在我国的政治架构中，人民代表大会和人民政治协商会议被统称为“两会”。之所以叫做“两会”，不仅仅是因为自1978年2月全国政协五届一次会议开始，政协全国委员会全体会议与全国人大全体会议同期举行，并列席全国人大会议的一些重要议程，成为惯例；在人大代表全体会议和政协委员全体会议同时召开期间，人们将其简称为“两会”，更深刻的原因在于，人民代表大会和人民政治协商会议是我国两项重要的政治制度的组织载体。一个是根本政治制度，即人民代表大会制度，另一个是基本政治制度，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。

　　“两会”的形成，既是一个适应我国国情的自然历史的过程，即出于建立新中国人民当家做主的全国政权的需要，在来不及通过普选召开全国人民代表大会之前，先组成中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会之职权，而后在全国人民代表大会召开后人民政协作为统一战线组织继续存在，从而形成“两会”并存的局面；也是中国共产党三代中央领导集体着眼于发展社会主义民主政治而进行的自觉的政治设计。人民代表大会和人民政协都是我国政治体制的重要组成部分，在我国的政治生活中都具有不可替代的作用。正如周恩来同志所说，两会只有权力之分，没有高低之别，在政治地位上是平等的。2006年2月中共中央颁发的《关于加强人民政协工作的意见》把对人民政协作用的认识提高到了新的高度，明确指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。”

　　“两会”作为社会主义民主政治的制度安排，经过五十多年的发展，努力实现制度化、规范化、程序化的要求，已经成“制”。在这种意义上说，我国的确存在着中国特色社会主义的“两会”制。这种“两会”制不仅不是甚至根本不同于西方式的议会“两院”制。尽管在国际交往中，我国人民政协同其它国家的参议院进行交流与合作，但我国人民政协不是参议院，没有立法的职能，更不是权力机关。尽管我国的“两会”像西方的“两院”一样都属于国家的政治组织，但我国的“两会”完全是适应我国社会主义民主政治的需要自然形成的，根本不是刻意模仿别国政治模式的结果，功能不同，作用更不同。在看待我国“两会”制同其他国家的关系问题上，要始终坚持一个重要原则，就是胡锦涛同志最近在全国统战工作会议上指出的，“我们要借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬别国政治制度和政党制度的模式，绝不搞西方式的多党制和议会制”。我国的“两会”制是中国共产党和中国人民选择并坚持的政治发展道路的组成部分，具有鲜明的中国特色，是适合我国国情的，具有强大的生命力和巨大优越性。当然，也是体现了人类政治文明的发展规律的。从政治文明发展规律的层面说，我国的“两会”制具有以下三方面的特点和优势。

　　一、“两会”制体现了代议民主与协商民主有机结合的政治形式

　　民主的实质只有一个，就是人民当家做主。而民主的形式则因国情的不同和民主进程的不同而呈多样化。就我国社会主义民主而言，大体有两种基本形式。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”前者是选举民主，后者是协商民主。民主的这两种形式分别由人民代表大会和人民政治协商会议来体现。人民代表大会虽然也进行协商民主，如代表审议，但主要是承担选举民主的功能；人民政治协商会议虽然也进行选举民主，但主要是承担协商民主的功能。正是在这个意义上，《意见》提出“坚持和完善人民政协这种民主形式”。在我国，由于人民直接或间接选举出人民代表，人民代表组成各级人民代表大会，代表人民行使选举民主的权利，所以人民代表大会体现的民主实际上是代议民主。因此，我国的“两会”制也就体现了代议民主与协商民主的有机结合。

　　人民通过选举、投票行使民主权利，最能体现人民当家作主的地位，因此是最根本的民主形式。因此，我们把人民代表大会制度称之为我国的根本政治制度，坚持人民代表大会作为人民行使国家权力的机关的地位。但是，我们也必须认识到，选举民主或代议民主不是社会主义民主的唯一形式，这种民主形式的运作仍有难以周全之处。首先，我国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，实行全国性的直接选举有相当大的难度。目前我国是在县乡两级实行人民代表的直接选举，地市、省和全国性人民代表的产生仍然是间接选举，在这些层次上从间接选举过渡到直接选举仍需一个相当长的历史时期。至于国家和省、市政府官员的直接选举，更是一个复杂的过程。对于选举民主特别是直接选举的这种困难性，老一辈无产阶级革命家是考虑过的。周恩来同志曾经指出：“关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”“关于直接选举的问题，中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到。”不仅建国时难以办到，就是在五十多年后的今天操作起来也是困难的。即使能够办到，其庞大的运作成本和极其复杂的程度，也需要考虑到。其次，选举民主并不能解决所有问题，其客观效果未必符合人民的根本利益。从长远来看，人民群众能够做出符合自己根本利益的正确选择。但在一定历史条件下，在纷繁复杂的竞选活动中，群众被欺骗蒙蔽的事情时常发生，绝大多数民众通过投票使并不能代表自身根本利益的政客上台执政，从而把国家带入灾难深重的深渊。由此可见，选举民主或代议民主只是民主的一种形式，在特定的历史条件下仍然具有一定的局限性。我们提倡这种民主形式，但不可迷信其万能。

　　正是由于选举民主或代议民主具有一定的局限性，协商民主就有存在的必要。协商民主是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。协商民主可以弥补选举民主或代议民主之不足。选举民主，是一个二者择一的过程，要么赞成、要么反对，要么通过、要么否决，容不得中性的结果。而协商民主，广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言，呈现你中有我、我中有你的局面，促成的决策能够达到多赢的效果。代议民主，是人民间接行使民主权利的过程，虽反映民意具有广泛性，仍是取多而舍少，难以全面。正是有鉴于此，毛泽东同志曾说：人大的代表性当然很大，但它不能包括所有方面，所以政协仍有存在的必要。协商民主，是人民参政议政的过程，论域广泛，不限于立法的主题，虽属各家之言，但对于决策仍不失重要的参考价值。正是由于协商民主对选举民主或代议民主的不可缺少的补充作用，所以，江泽民同志强调：“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家做主的权利。”

　　对于政治文明来说，协商民主的深刻意义还在于它体现着政治行为的文明。政治文明有着丰富的内涵，主要包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个方面。所谓政治行为文明，其根本要求是政治协商化，也就是不同政治主体之间就涉及大政方针的重大政治理论或实践问题，或者是有关具体的政策问题，进行沟通、协商和讨论，尽可能形成共识。在我国，协商民主有着深厚的文化根基，这就是中华民族五千年来积淀的和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统。在新的历史条件下，我们应当传承中华文明这种传统，通过人民政协的形式，坚持和发扬具有鲜明中国特色的协商民主，使协商民主与选举民主有机地结合起来，推进社会主义政治文明建设的进程。我们不仅有主要体现选举民主的人民代表大会，而且有主要体现协商民主的人民政协，我国的人民民主就是全面的、完善的，就能有力地驳斥西方敌对势力那种认为“中国不民主或者中国没有民主”的论点。

　　二、“两会”制形成了区域利益与界别利益纵横交错的表达机制

　　当前我国社会正处在转型期，社会利益结构从原来整体性利益结构向多元性利益结构过渡，出现了所有制经济和经济利益的多样化、社会生活方式的多样化、社会组织形式的多样化、就业岗位和就业形式的多样化。这些社会变化向我们提出了整合社会利益的新课题。作为执政党的中国共产党不仅要建立多渠道的利益表达和信息反馈机制，及时了解各方面群众的利益要求和代表这些利益的政治诉求，还要在掌握社会主义国家政权和坚持社会主义方向的前提下，以制度化、法制化的途径，扩大公民的有序参与，用主导的意识形态整合日益多样的思想观念，引导和推动不同社会阶层朝着相互理解的方向发展，从而建立起新的意见整合机制。因此，2005年2月中共中央颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出：“扩大各界人士有序的政治参与，拓宽社会利益表达渠道”。我国的“两会”制就是能够很好地表达并整合不同社会利益的渠道和机制。

　　从制度设计的层面上说，人民代表大会具有表达区域利益要求的作用。老一辈无产阶级革命家在设计人民代表大会时考虑到了这种区域性结构。周恩来同志曾说：“人民代表大会将来可能配合些团体，但是主要的是区域”。人民代表主要是按行政区域由选民直接或间接选举出来的，并在全体会议期间组成区域性的代表团，审议政府工作报告、发展规划及其他重要议程，并进行投票表决。人民代表大会的这种结构能够很好地表达各区域（即块块）的利益诉求。改革开放以来，我国先后实行了东部沿海地区开放战略，西部大开发战略，振兴东北地区等老工业基地战略，促进中部地区崛起战略等，最终形成合理的区域发展格局，即东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的格局。这些战略的实施既是党中央从全国全局出发统筹谋划各区域发展进程的结果，也是与人民代表大会的区域利益表达机制有密切关系的。我国是一个因历史和地理原因地区发展差距较大的大国，保证领土完整而不致分裂，是事关中华民族根本利益的头等大事。充分发挥人民代表大会表达和整合区域性利益的作用是十分必要的。

　　从制度设计的层面上说，人民政协应当具有表达界别利益的功能。由界别组成是人民政协组织的显著特色。人民政协现有的34个界别大体上可以分为五类，每一类都可表达不同方面的利益。第一类是政党类界别，包括中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、无党派人士等界别。在我国，民主党派是致力于中国特色社会主义事业的参政党，主张立党为公、参政为民，但也是有自己联系的重点社会群体，发展成员主要侧重于自己的重点界别。正如江泽民同志所指出的：“各民主党派成员来自不同的社会阶层和群体，负有更多地反映和代表他们所联系的各部分群众的具体利益和要求的责任。”第二类是人民团体类界别，包括中国共产主义青年团、中国全国总工会、中华全国妇女联合会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会、中国科学技术协会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国归国华侨联合会等界别。第三类是行业类界别，包括文化艺术界、科学技术界、社会科学界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界等界别。第四类是民族宗教界别，包括少数民族界、宗教界。第五类是特殊界别，如特邀香港人士、特邀澳门人士、特别邀请人士界别。不管是哪类界别，都是特定社会群体的具体利益的代表，都负有维护特定社会群体的权益的责任。人民政协的这种界别设置有利于纵向表达社会各阶层、各行业、各方面（即条条）的利益诉求，体现了代表社会利益的广泛性。因此，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“由界别组成是人民政协组织的显著特色。要根据界别的特点和要求开展活动，充分调动各界别参政议政的积极性，认真探索发挥界别作用的方法和途径。要适应改革开放和经济社会发展的实际情况，研究并合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。要通过界别渠道密切联系群众，努力协调关系、化解矛盾、理顺情绪，增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。”人民政协的界别作用之一就是形成社会利益的纵向表达机制。

　　任何一个国家，要最大限度地整合多样化的社会利益，都需要构建纵横交错的利益表达机制。我们决不照搬西方式的“两院”制，但这并不妨碍我们借鉴一些国家以“两院”制形式所体现出的较为完善的利益表达机制的合理因素。我国的“两会”制，客观上已经分别具有了区域利益与界别利益的表达结构，只要实现二者的有机结合，充分发挥其作用，就能显示出反映和整合社会利益、从而实现社会和谐的优越性。

　　三、“两会”制意味着主权在民与精英参政内在统一的运作方式

　　我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。我国《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度体现了主权在民的原则。人民代表大会是权力机关，这种权力是不可分割的，因此不能再设人民行使国家权力的其它机关。在这一点上，我国的“两会”制与西方的“两院”制有根本的区别。

　　而人民政协则不同，委员由各政党、各人民团体、各少数民族和各界的代表以及港澳台同胞和归国侨胞的特邀人士所构成。按照人民政协《章程》规定，政协委员应“在本界别有代表性，有社会影响和参政议政能力”，特别是“社会影响”这一条至关重要，用周恩来同志的话说，“每个方面都有带头的著名人物”。关于人大代表和政协委员的这种不同构成，老一辈无产阶级革命家有过设计。周恩来同志曾举例说：“如工会方面，因劳动模范当人大代表的很多，政协委员就着重于新老工会工作者。农民也不都是生产合作社的社长或劳动模范，他们当人大代表的也很多，政协就着重吸收农村工作者。”由于政协委员由社会各界的知名人士所构成，因此便体现出精英性的特点。对于“精英”，我们要给予正面的理解。江泽民同志曾说：“我们有一支很好的知识分子队伍。他们活跃在生产、国防、科研、教育、卫生、宣传、新闻、出版、文学艺术等各条战线，忘我工作，无私奉献，真正是民族的精英，是社会主义现代化建设的骨干。”政协委员以知识分子为主体，具有广泛的社会影响力，因此是社会各界的精英人士。江泽民同志指出：“人民政协是我国社会主义民主政治的重要形式，它人才集聚、联系广泛，具有广泛的代表性和包容性。”发展社会主义民主政治，扩大有序的政治参与，很重要的是要把社会精英人士纳入政治协商和参政议政的体制内。人民政协作为爱国统一战线的组织，必须最广泛地凝聚和发挥各党派、各团体、各民族、各阶层和各界人士的智慧和力量，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，为实现共同的目标而奋斗。政协委员的这种精英参政的特点，决定了它在我国政治体制内独特的作用。正如胡锦涛同志所指出的：“各级人民政协组织中人才荟萃，汇集了各个领域的专家学者，要充分运用自己的有利条件，围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的问题，选择一些具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，提出有见解、有分量的意见和建议，为党和政府决策提供依据和参考。”

　　我国的“两会”制由于实现了主权在民与精英参政的内在统一，也就能够体现出尊重多数、照顾少数这一政治学的重要原则，既能够反映多数人的普遍愿望，又便于吸纳少数人的合理意见。如果说，人民代表大会以运用选举民主为主因而体现尊重多数原则的话，那么人民政协则由于以运用协商民主为主而体现照顾少数的原则。政协委员的实际构成情况充分说明了这一点。中国共产党现有7080多万党员，其党员人数是其它八个民主党派的百倍之多。照理说，在政协委员中中共委员应当占多数。但实际情况是民主党派和无党派人士的比例在60%以上。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确要求：“保证民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例”。少数民族人口和信仰宗教的群众在我国属于少数，但在人民政协中都有单独的界别，其委员比例大大高于其人口所占全国比例。这样的制度设计，有利于吸收各民主、各团体、各阶层、各方面人士参与国事，广开言路，集思广益，促进社会的和谐。

　　总之，我国的人民代表大会和人民政协是发扬社会主义民主的两种重要组织形式，二者互为补充、相辅相成，共同构成了我国政治体制基本架构的重要内容。我国的“两会”制在发展实现人民当家做主、拓宽社会利益表达渠道、广泛凝聚社会力量等方面，都具有自己鲜明的特色和巨大的优越性。坚持走中国特色社会主义政治发展道路，很重要的一点就是坚持和完善我国社会主义的“两会”制，善于运用人民代表大会和人民政协这两种政治组织和民主形式，推进社会主义政治文明建设，实现全面建设小康社会和中华民族伟大复兴的宏伟目标。
 
 
 

                                                    来源：人民政协报